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您当前的位置： 美国知识产权公共服务调整与经济社会发展的阶段性特征
2021-01-22 15:01:30|
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起点商标网 (１)２０世纪７０年代美国经济衰退
欧洲、日本的战后重建促进了美国经济的繁荣。但由于受到２０世纪３０年代大萧条的影响,美国政府管制太多,市场竞争活力不充分,导致了７０年代美国经济处于持续衰退(尽管也有短暂恢复阶段),并且呈通胀与高失业率并行的滞涨。
在知识产权方面实施“弱保护”策略实施。长期以来,美国各界一直对天生具有垄断性质的专利权持有“制约”而非“鼓励”的基本态度,１９３３年,美国执政党认为当时的世界性经济萧条的祸首是垄断,而专利制度同样罪责难免。政府运用财政和金融手段,直接对经济进行干预,并对企业经济活动采取严格管制。知识产权方面主要表现为对专利权的控制,防止专利滥用造成的后果。美国司法部反垄断处和联邦贸易委员会成立专门小组处理反对专利权的诉讼案。知识产权公共服务没有引起政府的关注。政府对知识产权保护的忽视,不仅让美国经济发展缺乏先进科技创新成果在支撑,还导致美国的科研能力和成果雄霸全球,但其产品却没有相应的国际竞争力,甚至难以对抗德国和日本。
(２)２０世纪８０年代至９０年代末期美国经济复兴
进入２０世纪８０年代,里根总统积极推动经济复兴计划,美国经济开始慢慢复苏,国际竞争力也得以恢复。９０年代,美国经济真正复兴。美国各界认识到,美国在经济竞争中最大的资源和优势在于科技和人才。由于知识产权保护不利,使得外国能够轻易模仿,并凭借劳动力和制造业的廉价成本优势实现了经济快速发展。１９９６年克林顿总统在美国国会讲演时指出：“保护知识产权就是要加强美国最大的两个优势。第一是我们居世界首位的高等教育体系,我们在知识密集型产品和服务的竞争中占优势;第二是我们经济的灵活性,这使企业家在美国比在其他国家能更迅速地发明出新技术并以此建立新企业。如果我们出口的产品与服务中包含的知识产权不能得到妥善保护,这些优势就会削弱。”知识产权成为美国经济发展的最主要推动力。这一时期,政府提供的知识产权公共服务主要表现在以下方面。
第一,建立有利于专利保护和商业化实施的制度环境
对内,美国政府修改了《专利法》《商标法》《著作权法》和《反垄断法》,对知识产权的保护空间和保护力度都达到了空前的程度。１９８１年开始实施的《拜杜法案》,允许小企业和非营利性质机构在绝大多数情况下保留执行政府合同所产生发明的专利权,即有权就其完成的联邦资助项目所产生的发明以自身名义申请专利并享有专利权,而政府只保留一种介入权(March-inRight)。只有当专利权人不采取有效步骤实施发明或政府出于公众健康或安全考虑的情况下,政府才有权责成专利权人向合理的申请者以实施许可方式转让该项权利。这有效激起了美国大学的专利保护意识,掀起了大学创新成果专利化和技术转移潮流。之后联邦政府制定了《技术创新法》《联邦技术转移法》《技术转让商业法》《技术转移商业化法案》等多项有关技术创新和技术转移的法律,构成了完整的鼓励科技创新和技术转移的知识产权体系。上述体系一方面鼓励企业通过创新和利用知识产权,形成市场竞争优势,并有利于美国在全球范围内维护本国利益;另一方面,也保证了美国大学、研究机构和企业在合作过程中有序推进和实现技术转移。对外,将保护美国在海外的知识产权列为美国对外政策的重要目标。不仅在１９８４年制定《贸易和关税法》中规定３０１条款,而且在世界贸易组织规则中使知识产权保护美国化,并积极主导和推动TRIPS协议的签订,构筑美国式的知识产权国际保护。
第二,设立国家层面专利技术转移机构
１９７４年美国７００家联邦实验室组成全国新技术转移网络组织：联邦实验室技术转移联合体(FLC),１９８６年《联邦技术转移法案》要求联邦政府大部分研究机构加入该联合体,并正式向FLC授予特许状。FCL旨在促进和协助联邦实验室的科研成果和新技术向美国产业部门快速转移。其主要职能包括：加强各联邦部门及其实验室的交流,鼓励州和地方政府、企业、大学和其他利益相关者的对话,使技术转移实践经验、成功方略大众化;探索创新型技术咨询服务和其他技术转移活动的有效途径,降低联邦实验室技术转移的成本和风险;通过评估和分析联邦各部门技术转移政策、程序和实践活动的优劣,完善和创新技术转移过程,并向有关人员提供基本和高级培养和培训,以提升技术转移能力。１９８９年由国会拨款,成立美国国家技术转移中心(NTTC),该中心为非营利性的独立机构,提供整合性技术交易信息网站及专业咨询服务,为美国民间产业获取联邦技术资源提供支持。具体包括专业咨询、技术交易事项辅导、技术商业化辅导、教育培训等专业服务。该中心的美国国家技术交易网络已连接全美７００个联邦实验室与１００所大学,并建立６个区域技术转移中心,形成覆盖美国产、官、学、研各界的技术交易网络。联邦实验室技术转移联合体(FLC)、美国国家技术转移中心(NTTC)与国家技术信息中心(NTIS)和联邦实验室研究与技术应用办公室(ORTA)共同形成美国国家层面技术转移服务机构,强化技术转移体制,极大地促进了知识、技术、人才流动。
第三,综合运用财政、金融手段
一是加大对基础研究的财政直接投入。１９７１—２０００年间,美国联邦政府研发经费增加３．６倍,其中多数增长经费投向大学等科研机构。二是运用财政资金对专利等费用进行补贴,１９９９年对所有的团体和成员都降低了专利申请费。三是综合运用财税、金融及政府采购政策,例如利用税收信贷鼓励企业技术创新和实施专利。１９９３年,美国制定《购买美国产品法》,规定联邦政府机构除在境外使用、价格过高、对本国产品优惠不符合公共利益、本国产品数量不够或者质量不高等特殊情况外,必须购买本国产品,工程和服务必须由国内供应商提供。美国政府逐步引导创新型知识产权融资活动。一方面针对专利、商标、版权等自身的特点,开发评价方法,比如专利评价中的设计回避方法与可比较的交易法等。另一方面推动创新型专利融资活动的具体实践。早在１９９７年美国便已开创了世界上首个知识产权证券化案例,当前知识产权证券化的对象资产已经非常广泛,从电子游戏、音乐、电影、休闲娱乐、演艺、主题公园等与文化产业关联的知识产权,到时装的品牌、最新医药产品的专利、半导体芯片,甚至专利诉讼的胜诉金等。在知识产权保险方面,早在１９７３年美国ISO的CGL保单将专利侵权责任保险首次纳入普通商业责任保险的承保范围,相关制度的研究与执行方面也十分成熟。整体而言,对于专利资产证券化、专利保险等知识产权融资活动,美国政府采取市场主导机制。此外,政府还联合民间力量成立信用保证基金,如知识产权创新金融服务公司等,以提供直接资助或全额担保的方式,评定知识型企业的知识产权处分价值,进而提升知识型企业的债信能力,为其发展提供信用保证。
第四,扶持中小企业技术创新、知识产权发展
从２０世纪４０年代起,美国就开始设立扶持小企业发展的官方机构。政府还专门建立了与信息高速公路相连的中小企业服务网,小企业信息中心等社会中介组织,为中小企业提供信息服务。进入８０年代,美国先后颁布了《史蒂文森———怀特勒创新法》《中小企业创新发展法》《技术创新发展法》等促进科技型中小企业发展的法律。这些法律法规将中小企业的科技计划的设立与实施、技术转移、技术推广、知识产权保护等方面进行了全面的规范,建立了一个涉及多方面、多角度的法律体系。近年来,政府在制定新的政策法规时,尽量避免其对小企业产生不利影响,争取对小企业起到有利的扶持作用。政府还制定了“小企业创新研究计划”和“小企业技术转让计划”,并于１９８３年设立了小企业技术创新和转移奖励项目,用以支持小企业的技术进步。政府还积极帮助小企业在联邦政府采购中获得“公平份额”,规定政府应该在各种采购中给予小企业不少于２３％的份额。
(３)２１世纪美国经济颓势初显
２００８年全球金融危机,美国主要金融机构受到重创,失业率大幅攀升,这也导致政府的公共服务投入大幅度削减。面对困境,奥巴马政府提出美国经济要从过去维系在金融信贷之上的高消费模式,转向出口推动和制造业推动的增长模式。
在知识产权方面,美国社会形成共识,美国经济对知识产权具有很大的依赖性。根据美国商务部估算,２０１０年美国知识产权密集产业增加值的直接贡献为５．０６万亿美元,占美国GDP的３４．８％,为美国提供了２７１０万个工作机会,占全部就业的比例为１８．８％。２０１３年,美国商务部公布了新的国民生产总值(GDP)统计方式,将知识产权、研发支出、文化产业支出等指标纳入新的GDP统计体系之中,将长期以来无法被传统GDP统计所识别的知识产权等无形资产“有形化”和“资本化”,真正体现了美国以创新经济为主导的新兴经济形态。近年来,美国对经济结构“过度虚拟化”进行纠偏,推行再工业化,引导制造业回流,以重振实体经济。然而,即使美国部分制造业环节出现回流,在现行全球生产网络下,美国中间品和终端产品制造环节仍将在相当大的程度上倚仗海外供给。而且,美国本身的经济也多依赖于知识产权密集型产业。２０１６年９月,美国商务部经济和统计管理局(ESA)、美国专利商标局(USPTO)联合发布了《知识产权与美国经济：２０１６更新版》研究报告指出,２０１４年美国共有８１个知识产权密集型产业,创造产值６．６万亿美元,对国内生产总值(GDP)的贡献率达３８．２％。知识产权密集型行业直接提供的就业岗位２７９０万个,占全部就业岗位的１８．２％。上述数据进一步证明,创新和知识产权已经成为美国经济增长新源泉的现实。
从知识产权公共服务角度,主要有以下几个方面。
第一,完善知识产权政策和法律体系
美国在知识产权法律方面进行了一系列的修订和扩充。２００８年１０月１３日,美国总统布什签署《优化知识产权资源和组织法案》,旨在加强民事和刑事法律对假冒和盗版的惩处力度,以更好地构建美国知识产权保护体系。２０１１年美国专利法改革,主要内容涉及由“先发明制”改为“发明人先申请制”、修改宽限期、扩大现有技术范围实行绝对新颖性、删除对在国外完成发明创造的限制、赋予美国专利商标局更大的财政自主权等。美国在法律政策上的重视,为建立健全知识产权创新的激励机制,形成一个整体的知识产权创新体系起到了积极的作用。
美国还积极在世界上建立有利于美国的知识产权大环境。２００５年美国国会通过立法,扩大了全国知识产权执法协调委员会的职责范围,包括确定国际知识产权保护和知识产权执法的政策、目标及战略,制订在海外保护知识产权的战略,协调并监督政府部门实施这些政策、目标、重点及战略;２００５年７月,美国政府又设立国际知识产权执法协调员(CoordinatorforInternationalIntellectualPropertyEnforcement),其职责是协调联邦政府的资源,在美国国内外加强知识产权保护。奥巴马政府时期,美国借助《反假冒贸易协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》,运用区域贸易机制安排强化知识产权保护。特朗普执政美国后,奉行实用主义贸易政策,要在全球贸易中获得现实利益,而不是成为推动全球贸易自由化的领导者。特朗普认为过往多边、诸边贸易规则下形成的“特惠型贸易网络”并没有使得美国受惠,反而导致美国贸易逆差太高,抢占了大量美国蓝领工人的饭碗。特朗普需要把岗位留在美国国内,生产大量美国商品,并且输出到世界各地。没有一种现存的多边规则能够满足特朗普的这一需求,所以把过去的规则推翻,与相关国家逐一进行双边贸易谈判,重以期创造更多制造业就业机会。在“美国优先”贸易政策下,特朗普执政后即宣布退出的跨太平洋伙伴关系协定、在谈中的跨大西洋贸易与投资伙伴协定,重启北美自由贸易区谈判。退出跨太平洋伙伴关系协定,并不意味着美国在国际上从坚持强知识产权保护标准后退,而是标志着美国贸易政策或将从奥巴马执政期间所致力于构建的以跨太平洋伙伴关系协定为代表的多边贸易机制,向双边贸易机制转化。在国际知识产权谈判中,美国凭借其强大的国家实力,占据着优势地位,同时也精于谈判策略的运用。一个典型的例子,乌拉圭回合谈判之所以纳入知识产权新议题,作为服务业和高科技行业的市场领导者的美国跨国公司发挥了极为关键的作用,并得到美国政府的大力支持。美国政府一方面通过北美自由贸易区谈判在该自贸区内锁定了同样高标准的知识产权保护并分化了拉美国家对TRIPS协定的反对,另一方面通过国内立法在１９８８年制定了一个授权对被认为保护知识产权不力的发展中国家进行单边贸易制裁的特别３０１条款,这迫使巴西不再反对TRIPS协定而印度遭到孤立。而伴随多边贸易机制向双边贸易机制转化,美国的谈判优势可能更加明显,美国可凭借其强有力的内部市场利诱和单边制裁来推进知识产权严格保护战略。强化知识产权保护仍然是美国的主导性政策取向,而且可能在双边化机制中进一步得到落实,甚至超过《跨太平洋伙伴关系协定》已经确定的框架和标准。
美国专利商标局(USPTO)制定了面向２１世纪的知识产权战略。战略目标就是建立保持美国发明人在全球竞争优势所需要的专利商标制度,将USPTO成为以质量为核心,对市场变化反应灵敏的市场驱动型知识产权机构。２０１３年出台新的《美国知识产权执法联合战略计划》,旨在寻求更为周到、专业和高效的知识产权执法方法,创造更多的就业机会,提升美国企业的国际竞争力。
２０１８年,美国专利商标局正式发布《２０１８—２０２２战略规划》提出了系列战略目标,旨在改善美国国内及国际的知识产权政策、执法和保护现状,提升美国的领导力。
第二,优化专利质量和审查及时性
创新是美国经济增长和国家竞争力的基础。美国专利商标局认识到,只有提高专利质量,特别是授权专利的可靠性,同时提升专利审查效率,才能及时向市场提供创新产品和服务,促进经济增长。美国专利商标局开展了许多创新的审查模式以提高服务质量。主要包括加快审查、Track１优先审查程序、专利审查高速公路(PPH)、同行评议试点项目、再审的集中审查、绿色科技试点项目、项目互换试点项目、特殊申请预警体系、基于年龄/健康的特殊加快审查程序等。２０１５年,美国专利商标局提出“改善专利质量倡议”,包括诉讼服务、客户服务以及质量检测三部分内容。美国专利商标局还与欧洲专利局合作,开发“合作专利分类体系”,使美国创新者能够比以往更容易地在国外取得知识产权保护。２０１８年,美国专利商标局正式发布《２０１８—２０２２战略规划》中提出：“优化专利审查效率,提高专利的可靠性”,具体措施包括为专利申请的分类进行定义并提供相应的流程,并确保有足够数量和水平的审查人员来满足客户的需求;丰富和加强对审查人员的培训,并确保审查人员在审查过程中能获取最先进、全面的现有技术以供参考;完善专利质量标准,利用质量评估的数据来确定需要改进提升的领域,同时不断提升标准制定的透明度。
第三,加大对创新的投入力度
美国政府通过财政专项补贴、财政低息贷款、政府财政担保等为企业科技创新提供资金支持。同时,注重运用风险投资机制,充分动员社会闲置资金的力量,为创新型企业发展注入资金。美国政府高度重视对基础研究和试验发展研究的投入。根据《２００９年美国复苏与再投资法案》,有高达７８７０亿美元的资金投入到基础设施投资、教育投入和新能源、生物医药投资等。通过政府主导的清洁能源革命、生物医药创新,推动相关领域的创新活动及发展,确保美国在上述领域处于世界领先地位。此外,政府还积极推动税收制度改革,从而激励创新。２０１７财年联邦研发预算为１５２３亿美元,比２０１６财年的１４６１亿美元增加了４．２％。其中,基础研究和应用研究预算共７２８亿美元,占４８％,较之２０１６财年增加了３９亿美元,增幅５．７％。预算案提出继续增加国家科学基金会、能源部科学办公室和商务部国家标准技术研究院三大基础研究资助机构的预算,三大机构的总预算为１４６亿美元,比２０１６财年的实际水平多出９亿美元。此外,开发研究预算为７６７亿美元,占总研发预算的５０％,增长２２亿美元,增幅３％;研发设施设备预算为２８亿美元,约占总研发预算的２％,较上年增长２．２％;针对提高和扩大国民科学、技术、工程和数学学习的能力教育预算为３０亿美元,与２０１６年基本持平。美国税法规定：无论企业、非营利机构或个人,如果捐款给下列３种研究机构,都属于公益性慈善捐款,可以获得相应的减税待遇。这３种机构分别是政府下属的基础研究机构、教育机构(其中包括研究型大学)、独立的“公益研究机构”。美国还采取加速折旧、投资抵免等多种优惠方式激励企业自主创新,或者对研究实验设备投资。美国政府２０１５年新版《创新战略》强调联邦政府投资要为创新过程提供基本保障,加强美国创新生态系统的四大基础要素———基础研究、高质量的STEM(科学、技术、工程和数学)教育、２１世纪先进的物质基础设施和下一代数字基础设施方面的投资力度。
第四,促进专利成果的转让
美国一向重视科技成果的产业化,政府制定颁布了一系列法律法规,以保障科研成果转化和技术开发等各项政策的有效实施,包括《国家竞争力技术转让法》《国家技术转让与促进法》《技术转移商业化法》《开启未来：迈向新的国家科学政策》《走向全球———美国创新的新政策》等。为了使科技成果转化适应市场经济规则,建立有序的市场竞争秩序,美国还制定了一系列关于知识产权保护的法案,如《反垄断法》《投资法》《工业产权法》和《资本市场规范法》等。这些法律法规的制定和实施,为美国的科技成果转化工作奠定了稳定的制度环境和牢固的政策基础。其中１９８０年由美国国会通过并颁布的《专利和商标法修正案》(即《拜杜法案》)修改了过去由政府资助的项目研究成果知识产权归政府的规定,只保留了政府可以优先使用该项成果的权利,成果的全部知识产权归项目完成单位所有。自１９８０年以来实施的效果看,这项规定的改变,不仅调动了大学、科研机构和大企业主动申报政府资助的研究项目的积极性,还大大促进了技术成果的市场化流动和技术交易与技术转移,加快了国家产业发展急需技术的研发进程。当前美国市场共有３种专利成果的转让方式：一是将研究者的专利成果一次性转让给企业,企业拥有该项成果全部的知识产权,研发者直接获益。目前,美国大学、科研机构研究成果约４０％是以这种方式转让给企业的。二是研发者将专利成果以折价入股的方式与企业合作开发,实现成果的产业化、商业化。这种方式将研发者与企业紧密结合起来,成为该项成果的利益共同体,转化成功就是双方共赢,转化失败就是双方亏损,使双方对转化过程更加重视,对由成果转化开发的新产品更加关注,因此转化开发的成功率更高。同时,也激发了研发者与企业开展长期合作的积极性,促进了技术的发展与进步,也为在大学工作的研发者参加生产实际、了解企业最新的生产技术情况提供了机会。这是美国大学提倡鼓励的一种方式。三是研发者以自己的专利成果直接创建新企业,开发新产品,实现科技成果产业化、商业化的目标。美国大约有１０％的专利成果是以这种方式实现转化的,且主要集中在生物、化工、药品和医疗器械制造等领域。
第五,大力推动中小企业创新发展
美国政府先后制定、完善了《小企业法》《小企业经济政策法》《小企业创新发展法》《小企业担保信贷法》等系列的法律体系,为中小企业创新提供保障和引导。为了支持中小企业创新,美国政府实施“小企业研发创新计划(SBIR)”,该计划规定各级政府要拿出不低于２．５％的研发预算投入到中小企业创新项目。该计划向全国所有的中小企业公布,允许符合条件的企业申请,项目批准后,中小企业将获得立项资助。为了使资金使用效率提高,资助分为三个阶段：首先进行可行性分析,此阶段最高可获１．５万美元资助;通过可行性分析后,进入第二阶段,进行产品创新和市场销售,最高可获１００万美元资助,为期两年;如果产品市场反应良好,则进入第三阶段,全面销售,通过金融机构以更大的资金量对企业进行扶持。这项计划经过多年的发展,非常成熟。每年资助中小企业达到３０００多家,立项数目超过５０００件,资助金额超过２５亿美元。每年数千个发明、专利投入市场,创造了新需求,成为市场新的热点。
政府为了鼓励研发机构向小企业转移技术,提高小企业参与联邦政府研发活动的能力,采取了多种措施。１９８０年的《拜杜法案》以大学、非营利机构和小企业为对象,允许大学、非营利机构和小企业对政府资助的研发成果拥有知识产权,并通过技术转移实现商业化。１９８０年的《史蒂文生怀特技术创新法案》则以联邦实验室为对象,明确规定联邦实验室的成果向产业界转移。为了鼓励小企业参与联邦政府的研发活动,促进研究机构技术向小企业转移,１９９２年美国国会通过了《加强小企业研究与发展法》,其中规定：凡联邦部门研究与发展经费超过１０亿美元的,需按０．１５％划为研发基金,供小企业与非营利研究机构技术转让项目和技术创新合作使用(即STTR项目)。STTR是一个高度竞争性的计划,小企业必须与大学、非营利研究机构、教育机构等进行合作,项目由双方共同向美国国防部、能源部、卫生部、国家航空航天局、国家科学基金会５个机构提出申请。每年,STTR计划要求５个联邦部门和机构留出一定比例的R&D资金,资助小企业/非营利性研究机构合作研究。这些机构来设计R&D主题和接受提议。
美国政府对小企业创新进行多种优惠政策,以补贴、税收减免、财政低息贷款、担保等多种政策给予小企业最大程度的资金实惠。通过设立“中小企业创业基金”,符合条件的中小企业向该基金申请创新资金,资金直接用于中小企业技术创新。政府对符合项目规定的中小企业进行不同幅度的财政补贴。政府运用财政专项补贴政策、低息贷款政策、财政担保政策和税收扶持政策等工具,帮助中小企业解决资金困难。小企业管理局为小企业的普通商业用途的贷款向放款机构(通常是地方银行)担保,对１５万美元以下的贷款可担保８５％;对１５万美元以上的贷款可担保７５％;最高可对２００万美元的贷款提供５０％的担保。如果贷款逾期不还,小企业管理局保证支付其所担保的贷款额。贷款的期限根据其用途而定,最长可达２５年。小企业管理局还为有特别需求的小企业提供贷款担保：一是周转资本贷款担保。为小企业提供短期贷款作为周转资金,贷款额最高可达２００万美元,担保额达１００万美元。二是出口流动资本贷款担保。为出口企业己达成的出口交易提供短期贷款,用于支付生产加工费用或购买货物或服务。担保最高可达贷款额的９０％或１００万美元。三是国际贸易贷款担保,为从事及准备从事国际贸易的小企业,或因进口的竞争而受到影响的小企业,提供贷款担保,用于流动资金或设备购置,担保金额最高可达１２５万美元。还有能源保护贷款担保和控制污染贷款担保等。此外,企业管理局向地区的中介放款机构担保,为小企业提供不超过３５０００美元的贷款。中介机构在放贷的同时,还要向小额借款人提供管理及技术支持。美国政府还设立了小企业管理局(SBA),由该机构专门负责为小企业提供各种咨询和服务。该机构在全国各州有１００多个分支,为全国的中小企业提供服务。其中对中小企业创新提供各种引导和支持是其工作的主要内容。建立了商业信息中心,为小企业免费提供最广泛的信息和资料服务。它们还利用私营企业中有经验的经理人员,通过自愿的或合同的方式向小企业提供各项咨询和建议。小企业管理局还通过商会、贸易协会、大专院校和成人教育小组等向小企业提供技术、营销及决策等管理知识方面的培训,开办讲座和研讨会,并配合发行各种书籍资料。此外,小企业局管理局还设有企业技术支持处,帮助进行高科技研究和发展的小企业,加强其在市场中的竞争力。
欧洲、日本的战后重建促进了美国经济的繁荣。但由于受到２０世纪３０年代大萧条的影响,美国政府管制太多,市场竞争活力不充分,导致了７０年代美国经济处于持续衰退(尽管也有短暂恢复阶段),并且呈通胀与高失业率并行的滞涨。
在知识产权方面实施“弱保护”策略实施。长期以来,美国各界一直对天生具有垄断性质的专利权持有“制约”而非“鼓励”的基本态度,１９３３年,美国执政党认为当时的世界性经济萧条的祸首是垄断,而专利制度同样罪责难免。政府运用财政和金融手段,直接对经济进行干预,并对企业经济活动采取严格管制。知识产权方面主要表现为对专利权的控制,防止专利滥用造成的后果。美国司法部反垄断处和联邦贸易委员会成立专门小组处理反对专利权的诉讼案。知识产权公共服务没有引起政府的关注。政府对知识产权保护的忽视,不仅让美国经济发展缺乏先进科技创新成果在支撑,还导致美国的科研能力和成果雄霸全球,但其产品却没有相应的国际竞争力,甚至难以对抗德国和日本。
(２)２０世纪８０年代至９０年代末期美国经济复兴
进入２０世纪８０年代,里根总统积极推动经济复兴计划,美国经济开始慢慢复苏,国际竞争力也得以恢复。９０年代,美国经济真正复兴。美国各界认识到,美国在经济竞争中最大的资源和优势在于科技和人才。由于知识产权保护不利,使得外国能够轻易模仿,并凭借劳动力和制造业的廉价成本优势实现了经济快速发展。１９９６年克林顿总统在美国国会讲演时指出：“保护知识产权就是要加强美国最大的两个优势。第一是我们居世界首位的高等教育体系,我们在知识密集型产品和服务的竞争中占优势;第二是我们经济的灵活性,这使企业家在美国比在其他国家能更迅速地发明出新技术并以此建立新企业。如果我们出口的产品与服务中包含的知识产权不能得到妥善保护,这些优势就会削弱。”知识产权成为美国经济发展的最主要推动力。这一时期,政府提供的知识产权公共服务主要表现在以下方面。
第一,建立有利于专利保护和商业化实施的制度环境
对内,美国政府修改了《专利法》《商标法》《著作权法》和《反垄断法》,对知识产权的保护空间和保护力度都达到了空前的程度。１９８１年开始实施的《拜杜法案》,允许小企业和非营利性质机构在绝大多数情况下保留执行政府合同所产生发明的专利权,即有权就其完成的联邦资助项目所产生的发明以自身名义申请专利并享有专利权,而政府只保留一种介入权(March-inRight)。只有当专利权人不采取有效步骤实施发明或政府出于公众健康或安全考虑的情况下,政府才有权责成专利权人向合理的申请者以实施许可方式转让该项权利。这有效激起了美国大学的专利保护意识,掀起了大学创新成果专利化和技术转移潮流。之后联邦政府制定了《技术创新法》《联邦技术转移法》《技术转让商业法》《技术转移商业化法案》等多项有关技术创新和技术转移的法律,构成了完整的鼓励科技创新和技术转移的知识产权体系。上述体系一方面鼓励企业通过创新和利用知识产权,形成市场竞争优势,并有利于美国在全球范围内维护本国利益;另一方面,也保证了美国大学、研究机构和企业在合作过程中有序推进和实现技术转移。对外,将保护美国在海外的知识产权列为美国对外政策的重要目标。不仅在１９８４年制定《贸易和关税法》中规定３０１条款,而且在世界贸易组织规则中使知识产权保护美国化,并积极主导和推动TRIPS协议的签订,构筑美国式的知识产权国际保护。
第二,设立国家层面专利技术转移机构
１９７４年美国７００家联邦实验室组成全国新技术转移网络组织：联邦实验室技术转移联合体(FLC),１９８６年《联邦技术转移法案》要求联邦政府大部分研究机构加入该联合体,并正式向FLC授予特许状。FCL旨在促进和协助联邦实验室的科研成果和新技术向美国产业部门快速转移。其主要职能包括：加强各联邦部门及其实验室的交流,鼓励州和地方政府、企业、大学和其他利益相关者的对话,使技术转移实践经验、成功方略大众化;探索创新型技术咨询服务和其他技术转移活动的有效途径,降低联邦实验室技术转移的成本和风险;通过评估和分析联邦各部门技术转移政策、程序和实践活动的优劣,完善和创新技术转移过程,并向有关人员提供基本和高级培养和培训,以提升技术转移能力。１９８９年由国会拨款,成立美国国家技术转移中心(NTTC),该中心为非营利性的独立机构,提供整合性技术交易信息网站及专业咨询服务,为美国民间产业获取联邦技术资源提供支持。具体包括专业咨询、技术交易事项辅导、技术商业化辅导、教育培训等专业服务。该中心的美国国家技术交易网络已连接全美７００个联邦实验室与１００所大学,并建立６个区域技术转移中心,形成覆盖美国产、官、学、研各界的技术交易网络。联邦实验室技术转移联合体(FLC)、美国国家技术转移中心(NTTC)与国家技术信息中心(NTIS)和联邦实验室研究与技术应用办公室(ORTA)共同形成美国国家层面技术转移服务机构,强化技术转移体制,极大地促进了知识、技术、人才流动。
第三,综合运用财政、金融手段
一是加大对基础研究的财政直接投入。１９７１—２０００年间,美国联邦政府研发经费增加３．６倍,其中多数增长经费投向大学等科研机构。二是运用财政资金对专利等费用进行补贴,１９９９年对所有的团体和成员都降低了专利申请费。三是综合运用财税、金融及政府采购政策,例如利用税收信贷鼓励企业技术创新和实施专利。１９９３年,美国制定《购买美国产品法》,规定联邦政府机构除在境外使用、价格过高、对本国产品优惠不符合公共利益、本国产品数量不够或者质量不高等特殊情况外,必须购买本国产品,工程和服务必须由国内供应商提供。美国政府逐步引导创新型知识产权融资活动。一方面针对专利、商标、版权等自身的特点,开发评价方法,比如专利评价中的设计回避方法与可比较的交易法等。另一方面推动创新型专利融资活动的具体实践。早在１９９７年美国便已开创了世界上首个知识产权证券化案例,当前知识产权证券化的对象资产已经非常广泛,从电子游戏、音乐、电影、休闲娱乐、演艺、主题公园等与文化产业关联的知识产权,到时装的品牌、最新医药产品的专利、半导体芯片,甚至专利诉讼的胜诉金等。在知识产权保险方面,早在１９７３年美国ISO的CGL保单将专利侵权责任保险首次纳入普通商业责任保险的承保范围,相关制度的研究与执行方面也十分成熟。整体而言,对于专利资产证券化、专利保险等知识产权融资活动,美国政府采取市场主导机制。此外,政府还联合民间力量成立信用保证基金,如知识产权创新金融服务公司等,以提供直接资助或全额担保的方式,评定知识型企业的知识产权处分价值,进而提升知识型企业的债信能力,为其发展提供信用保证。
第四,扶持中小企业技术创新、知识产权发展
从２０世纪４０年代起,美国就开始设立扶持小企业发展的官方机构。政府还专门建立了与信息高速公路相连的中小企业服务网,小企业信息中心等社会中介组织,为中小企业提供信息服务。进入８０年代,美国先后颁布了《史蒂文森———怀特勒创新法》《中小企业创新发展法》《技术创新发展法》等促进科技型中小企业发展的法律。这些法律法规将中小企业的科技计划的设立与实施、技术转移、技术推广、知识产权保护等方面进行了全面的规范,建立了一个涉及多方面、多角度的法律体系。近年来,政府在制定新的政策法规时,尽量避免其对小企业产生不利影响,争取对小企业起到有利的扶持作用。政府还制定了“小企业创新研究计划”和“小企业技术转让计划”,并于１９８３年设立了小企业技术创新和转移奖励项目,用以支持小企业的技术进步。政府还积极帮助小企业在联邦政府采购中获得“公平份额”,规定政府应该在各种采购中给予小企业不少于２３％的份额。
(３)２１世纪美国经济颓势初显
２００８年全球金融危机,美国主要金融机构受到重创,失业率大幅攀升,这也导致政府的公共服务投入大幅度削减。面对困境,奥巴马政府提出美国经济要从过去维系在金融信贷之上的高消费模式,转向出口推动和制造业推动的增长模式。
在知识产权方面,美国社会形成共识,美国经济对知识产权具有很大的依赖性。根据美国商务部估算,２０１０年美国知识产权密集产业增加值的直接贡献为５．０６万亿美元,占美国GDP的３４．８％,为美国提供了２７１０万个工作机会,占全部就业的比例为１８．８％。２０１３年,美国商务部公布了新的国民生产总值(GDP)统计方式,将知识产权、研发支出、文化产业支出等指标纳入新的GDP统计体系之中,将长期以来无法被传统GDP统计所识别的知识产权等无形资产“有形化”和“资本化”,真正体现了美国以创新经济为主导的新兴经济形态。近年来,美国对经济结构“过度虚拟化”进行纠偏,推行再工业化,引导制造业回流,以重振实体经济。然而,即使美国部分制造业环节出现回流,在现行全球生产网络下,美国中间品和终端产品制造环节仍将在相当大的程度上倚仗海外供给。而且,美国本身的经济也多依赖于知识产权密集型产业。２０１６年９月,美国商务部经济和统计管理局(ESA)、美国专利商标局(USPTO)联合发布了《知识产权与美国经济：２０１６更新版》研究报告指出,２０１４年美国共有８１个知识产权密集型产业,创造产值６．６万亿美元,对国内生产总值(GDP)的贡献率达３８．２％。知识产权密集型行业直接提供的就业岗位２７９０万个,占全部就业岗位的１８．２％。上述数据进一步证明,创新和知识产权已经成为美国经济增长新源泉的现实。
从知识产权公共服务角度,主要有以下几个方面。
第一,完善知识产权政策和法律体系
美国在知识产权法律方面进行了一系列的修订和扩充。２００８年１０月１３日,美国总统布什签署《优化知识产权资源和组织法案》,旨在加强民事和刑事法律对假冒和盗版的惩处力度,以更好地构建美国知识产权保护体系。２０１１年美国专利法改革,主要内容涉及由“先发明制”改为“发明人先申请制”、修改宽限期、扩大现有技术范围实行绝对新颖性、删除对在国外完成发明创造的限制、赋予美国专利商标局更大的财政自主权等。美国在法律政策上的重视,为建立健全知识产权创新的激励机制,形成一个整体的知识产权创新体系起到了积极的作用。
美国还积极在世界上建立有利于美国的知识产权大环境。２００５年美国国会通过立法,扩大了全国知识产权执法协调委员会的职责范围,包括确定国际知识产权保护和知识产权执法的政策、目标及战略,制订在海外保护知识产权的战略,协调并监督政府部门实施这些政策、目标、重点及战略;２００５年７月,美国政府又设立国际知识产权执法协调员(CoordinatorforInternationalIntellectualPropertyEnforcement),其职责是协调联邦政府的资源,在美国国内外加强知识产权保护。奥巴马政府时期,美国借助《反假冒贸易协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》,运用区域贸易机制安排强化知识产权保护。特朗普执政美国后,奉行实用主义贸易政策,要在全球贸易中获得现实利益,而不是成为推动全球贸易自由化的领导者。特朗普认为过往多边、诸边贸易规则下形成的“特惠型贸易网络”并没有使得美国受惠,反而导致美国贸易逆差太高,抢占了大量美国蓝领工人的饭碗。特朗普需要把岗位留在美国国内,生产大量美国商品,并且输出到世界各地。没有一种现存的多边规则能够满足特朗普的这一需求,所以把过去的规则推翻,与相关国家逐一进行双边贸易谈判,重以期创造更多制造业就业机会。在“美国优先”贸易政策下,特朗普执政后即宣布退出的跨太平洋伙伴关系协定、在谈中的跨大西洋贸易与投资伙伴协定,重启北美自由贸易区谈判。退出跨太平洋伙伴关系协定,并不意味着美国在国际上从坚持强知识产权保护标准后退,而是标志着美国贸易政策或将从奥巴马执政期间所致力于构建的以跨太平洋伙伴关系协定为代表的多边贸易机制,向双边贸易机制转化。在国际知识产权谈判中,美国凭借其强大的国家实力,占据着优势地位,同时也精于谈判策略的运用。一个典型的例子,乌拉圭回合谈判之所以纳入知识产权新议题,作为服务业和高科技行业的市场领导者的美国跨国公司发挥了极为关键的作用,并得到美国政府的大力支持。美国政府一方面通过北美自由贸易区谈判在该自贸区内锁定了同样高标准的知识产权保护并分化了拉美国家对TRIPS协定的反对,另一方面通过国内立法在１９８８年制定了一个授权对被认为保护知识产权不力的发展中国家进行单边贸易制裁的特别３０１条款,这迫使巴西不再反对TRIPS协定而印度遭到孤立。而伴随多边贸易机制向双边贸易机制转化,美国的谈判优势可能更加明显,美国可凭借其强有力的内部市场利诱和单边制裁来推进知识产权严格保护战略。强化知识产权保护仍然是美国的主导性政策取向,而且可能在双边化机制中进一步得到落实,甚至超过《跨太平洋伙伴关系协定》已经确定的框架和标准。
美国专利商标局(USPTO)制定了面向２１世纪的知识产权战略。战略目标就是建立保持美国发明人在全球竞争优势所需要的专利商标制度,将USPTO成为以质量为核心,对市场变化反应灵敏的市场驱动型知识产权机构。２０１３年出台新的《美国知识产权执法联合战略计划》,旨在寻求更为周到、专业和高效的知识产权执法方法,创造更多的就业机会,提升美国企业的国际竞争力。
２０１８年,美国专利商标局正式发布《２０１８—２０２２战略规划》提出了系列战略目标,旨在改善美国国内及国际的知识产权政策、执法和保护现状,提升美国的领导力。
第二,优化专利质量和审查及时性
创新是美国经济增长和国家竞争力的基础。美国专利商标局认识到,只有提高专利质量,特别是授权专利的可靠性,同时提升专利审查效率,才能及时向市场提供创新产品和服务,促进经济增长。美国专利商标局开展了许多创新的审查模式以提高服务质量。主要包括加快审查、Track１优先审查程序、专利审查高速公路(PPH)、同行评议试点项目、再审的集中审查、绿色科技试点项目、项目互换试点项目、特殊申请预警体系、基于年龄/健康的特殊加快审查程序等。２０１５年,美国专利商标局提出“改善专利质量倡议”,包括诉讼服务、客户服务以及质量检测三部分内容。美国专利商标局还与欧洲专利局合作,开发“合作专利分类体系”,使美国创新者能够比以往更容易地在国外取得知识产权保护。２０１８年,美国专利商标局正式发布《２０１８—２０２２战略规划》中提出：“优化专利审查效率,提高专利的可靠性”,具体措施包括为专利申请的分类进行定义并提供相应的流程,并确保有足够数量和水平的审查人员来满足客户的需求;丰富和加强对审查人员的培训,并确保审查人员在审查过程中能获取最先进、全面的现有技术以供参考;完善专利质量标准,利用质量评估的数据来确定需要改进提升的领域,同时不断提升标准制定的透明度。
第三,加大对创新的投入力度
美国政府通过财政专项补贴、财政低息贷款、政府财政担保等为企业科技创新提供资金支持。同时,注重运用风险投资机制,充分动员社会闲置资金的力量,为创新型企业发展注入资金。美国政府高度重视对基础研究和试验发展研究的投入。根据《２００９年美国复苏与再投资法案》,有高达７８７０亿美元的资金投入到基础设施投资、教育投入和新能源、生物医药投资等。通过政府主导的清洁能源革命、生物医药创新,推动相关领域的创新活动及发展,确保美国在上述领域处于世界领先地位。此外,政府还积极推动税收制度改革,从而激励创新。２０１７财年联邦研发预算为１５２３亿美元,比２０１６财年的１４６１亿美元增加了４．２％。其中,基础研究和应用研究预算共７２８亿美元,占４８％,较之２０１６财年增加了３９亿美元,增幅５．７％。预算案提出继续增加国家科学基金会、能源部科学办公室和商务部国家标准技术研究院三大基础研究资助机构的预算,三大机构的总预算为１４６亿美元,比２０１６财年的实际水平多出９亿美元。此外,开发研究预算为７６７亿美元,占总研发预算的５０％,增长２２亿美元,增幅３％;研发设施设备预算为２８亿美元,约占总研发预算的２％,较上年增长２．２％;针对提高和扩大国民科学、技术、工程和数学学习的能力教育预算为３０亿美元,与２０１６年基本持平。美国税法规定：无论企业、非营利机构或个人,如果捐款给下列３种研究机构,都属于公益性慈善捐款,可以获得相应的减税待遇。这３种机构分别是政府下属的基础研究机构、教育机构(其中包括研究型大学)、独立的“公益研究机构”。美国还采取加速折旧、投资抵免等多种优惠方式激励企业自主创新,或者对研究实验设备投资。美国政府２０１５年新版《创新战略》强调联邦政府投资要为创新过程提供基本保障,加强美国创新生态系统的四大基础要素———基础研究、高质量的STEM(科学、技术、工程和数学)教育、２１世纪先进的物质基础设施和下一代数字基础设施方面的投资力度。
第四,促进专利成果的转让
美国一向重视科技成果的产业化,政府制定颁布了一系列法律法规,以保障科研成果转化和技术开发等各项政策的有效实施,包括《国家竞争力技术转让法》《国家技术转让与促进法》《技术转移商业化法》《开启未来：迈向新的国家科学政策》《走向全球———美国创新的新政策》等。为了使科技成果转化适应市场经济规则,建立有序的市场竞争秩序,美国还制定了一系列关于知识产权保护的法案,如《反垄断法》《投资法》《工业产权法》和《资本市场规范法》等。这些法律法规的制定和实施,为美国的科技成果转化工作奠定了稳定的制度环境和牢固的政策基础。其中１９８０年由美国国会通过并颁布的《专利和商标法修正案》(即《拜杜法案》)修改了过去由政府资助的项目研究成果知识产权归政府的规定,只保留了政府可以优先使用该项成果的权利,成果的全部知识产权归项目完成单位所有。自１９８０年以来实施的效果看,这项规定的改变,不仅调动了大学、科研机构和大企业主动申报政府资助的研究项目的积极性,还大大促进了技术成果的市场化流动和技术交易与技术转移,加快了国家产业发展急需技术的研发进程。当前美国市场共有３种专利成果的转让方式：一是将研究者的专利成果一次性转让给企业,企业拥有该项成果全部的知识产权,研发者直接获益。目前,美国大学、科研机构研究成果约４０％是以这种方式转让给企业的。二是研发者将专利成果以折价入股的方式与企业合作开发,实现成果的产业化、商业化。这种方式将研发者与企业紧密结合起来,成为该项成果的利益共同体,转化成功就是双方共赢,转化失败就是双方亏损,使双方对转化过程更加重视,对由成果转化开发的新产品更加关注,因此转化开发的成功率更高。同时,也激发了研发者与企业开展长期合作的积极性,促进了技术的发展与进步,也为在大学工作的研发者参加生产实际、了解企业最新的生产技术情况提供了机会。这是美国大学提倡鼓励的一种方式。三是研发者以自己的专利成果直接创建新企业,开发新产品,实现科技成果产业化、商业化的目标。美国大约有１０％的专利成果是以这种方式实现转化的,且主要集中在生物、化工、药品和医疗器械制造等领域。
第五,大力推动中小企业创新发展
美国政府先后制定、完善了《小企业法》《小企业经济政策法》《小企业创新发展法》《小企业担保信贷法》等系列的法律体系,为中小企业创新提供保障和引导。为了支持中小企业创新,美国政府实施“小企业研发创新计划(SBIR)”,该计划规定各级政府要拿出不低于２．５％的研发预算投入到中小企业创新项目。该计划向全国所有的中小企业公布,允许符合条件的企业申请,项目批准后,中小企业将获得立项资助。为了使资金使用效率提高,资助分为三个阶段：首先进行可行性分析,此阶段最高可获１．５万美元资助;通过可行性分析后,进入第二阶段,进行产品创新和市场销售,最高可获１００万美元资助,为期两年;如果产品市场反应良好,则进入第三阶段,全面销售,通过金融机构以更大的资金量对企业进行扶持。这项计划经过多年的发展,非常成熟。每年资助中小企业达到３０００多家,立项数目超过５０００件,资助金额超过２５亿美元。每年数千个发明、专利投入市场,创造了新需求,成为市场新的热点。
政府为了鼓励研发机构向小企业转移技术,提高小企业参与联邦政府研发活动的能力,采取了多种措施。１９８０年的《拜杜法案》以大学、非营利机构和小企业为对象,允许大学、非营利机构和小企业对政府资助的研发成果拥有知识产权,并通过技术转移实现商业化。１９８０年的《史蒂文生怀特技术创新法案》则以联邦实验室为对象,明确规定联邦实验室的成果向产业界转移。为了鼓励小企业参与联邦政府的研发活动,促进研究机构技术向小企业转移,１９９２年美国国会通过了《加强小企业研究与发展法》,其中规定：凡联邦部门研究与发展经费超过１０亿美元的,需按０．１５％划为研发基金,供小企业与非营利研究机构技术转让项目和技术创新合作使用(即STTR项目)。STTR是一个高度竞争性的计划,小企业必须与大学、非营利研究机构、教育机构等进行合作,项目由双方共同向美国国防部、能源部、卫生部、国家航空航天局、国家科学基金会５个机构提出申请。每年,STTR计划要求５个联邦部门和机构留出一定比例的R&D资金,资助小企业/非营利性研究机构合作研究。这些机构来设计R&D主题和接受提议。
美国政府对小企业创新进行多种优惠政策,以补贴、税收减免、财政低息贷款、担保等多种政策给予小企业最大程度的资金实惠。通过设立“中小企业创业基金”,符合条件的中小企业向该基金申请创新资金,资金直接用于中小企业技术创新。政府对符合项目规定的中小企业进行不同幅度的财政补贴。政府运用财政专项补贴政策、低息贷款政策、财政担保政策和税收扶持政策等工具,帮助中小企业解决资金困难。小企业管理局为小企业的普通商业用途的贷款向放款机构(通常是地方银行)担保,对１５万美元以下的贷款可担保８５％;对１５万美元以上的贷款可担保７５％;最高可对２００万美元的贷款提供５０％的担保。如果贷款逾期不还,小企业管理局保证支付其所担保的贷款额。贷款的期限根据其用途而定,最长可达２５年。小企业管理局还为有特别需求的小企业提供贷款担保：一是周转资本贷款担保。为小企业提供短期贷款作为周转资金,贷款额最高可达２００万美元,担保额达１００万美元。二是出口流动资本贷款担保。为出口企业己达成的出口交易提供短期贷款,用于支付生产加工费用或购买货物或服务。担保最高可达贷款额的９０％或１００万美元。三是国际贸易贷款担保,为从事及准备从事国际贸易的小企业,或因进口的竞争而受到影响的小企业,提供贷款担保,用于流动资金或设备购置,担保金额最高可达１２５万美元。还有能源保护贷款担保和控制污染贷款担保等。此外,企业管理局向地区的中介放款机构担保,为小企业提供不超过３５０００美元的贷款。中介机构在放贷的同时,还要向小额借款人提供管理及技术支持。美国政府还设立了小企业管理局(SBA),由该机构专门负责为小企业提供各种咨询和服务。该机构在全国各州有１００多个分支,为全国的中小企业提供服务。其中对中小企业创新提供各种引导和支持是其工作的主要内容。建立了商业信息中心,为小企业免费提供最广泛的信息和资料服务。它们还利用私营企业中有经验的经理人员,通过自愿的或合同的方式向小企业提供各项咨询和建议。小企业管理局还通过商会、贸易协会、大专院校和成人教育小组等向小企业提供技术、营销及决策等管理知识方面的培训,开办讲座和研讨会,并配合发行各种书籍资料。此外,小企业局管理局还设有企业技术支持处,帮助进行高科技研究和发展的小企业,加强其在市场中的竞争力。
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