行政处罚案件常见的程序违法表现

  行政处罚行为必须按照法定的程序实施，这是行政合法性的要求之一。所谓行政处罚程序是指行政机关在实施行政处罚时所应遵循的步骤、顺序、方式及时限要求等的总称。《行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》(以下简称《程序规定》)等法律规范对工商行政管理机关在执法过程中实施行政处罚设定了严格的程序规范，但在实践中程序违法问题，仍时有耳闻。

  一、步骤缺失

  所谓步骤缺失，是指在实施行政处罚过程中遗漏了依法所必须经过的某些特定步骤。在实践中容易忽视和遗漏的环节有：

  1．向行政相对人表明身份。由于人口流动加剧，社会分工日益细化，现代社会已逐步成为一个“陌生人”的社会，不像“熟人”社会那样，被管理者和管理者通常都互相熟识。在这种情况下，为了有效实施行政管理和执法行为，作为管理者、执法者的行政机关及其公务人员就应当明显地突出自己的公务身份。所以法律为行政机关执法人员实施公务行为时设定了必须以着特定的公务装束、佩戴公务标志、出示执法证件等方式向行政相对人表明身份的程序义务。具体到执法办案过程中，主要是指执法人员在对有关场所进行检查、询问当事人、询问证人之前必须先向行政相对人表明身份。但是在实践中，执法人员往往忽略了这个程序要求，直接进行现场检查或询问当事人、证人，从而影响到所制作的现场检查笔录、询问笔录的证明能力。

  2．复制证据的核对、确认。在执法办案过程中，由于客观原因，在很多情况下执法机关无法提取原始的书证等证据材料，此时就必须对证据材料进行复制，为了体现所提取的证据材料的客观真实性，确保其证据能力，就必须对复制件进行核对确认，以使其与原件具有同等的证据效力。实践中正确的做法是执法人员应当在复制证据材料的当场对复制件进行核对，在复制件上标注“经核对与原件无误”等字样并签名、盖章；同时应当由证据材料的提供人签名、盖章以示确认。但在实际操作中，很多执法人员却经常遗漏了在复制件上进行签注的步骤，有的甚至没有证据材料的提供人签名、盖章，从而影响到证据材料客观真实性的确认。

  3．陈述、申辩的复核程序。陈述、申辩是当事人参与到行政处罚程序中的一个主要方式，使得当事人对案件可以提出自己的看法和主张，防止行政机关暗箱操作，体现了程序正义。行政机关应当充分听取当事人的陈述、申辩意见，对当事人提出的事实、理由和依据应当认真进行复核，这有利于进一步查清事实、发现真相，防止行政机关主观偏见，从而有效地维护当事人的合法权益。但在实践中，很多执法人员对案件先人为主，主观认为当事人陈述、申辩只是形式上的东西，甚至认为当事人“不老实”、“狡辩”，转而在实际操作中对当事人的陈述、申辩不理睬、不受理，或者是简单地把陈述、申辩材料归入案卷不进行认真复核。笔者认为办案人员接到当事人的陈述、申辩后应当及时对其意见进行分析，采纳或不采纳都应说明理由，并制作相应的审批表报领导审批。

  二、顺序颠倒

  所谓顺序颠倒是指在办案过程中违反了法律为实施行政处罚行为各个环节设定的严格的先后次序，应当先实施的环节后实施，应当后实施的环节先实施。实践中常见的有：

  1．先调查后立案。立案，是行政机关启动行政处罚程序的环节，是对案件进行深入调查取证的前提。但是，实践中执法人员经常是在发现案件后即对案件进行调查取证，待案件事实查清、取证结束后才填写立案审批表、行政处罚决定审批表、处罚决定书报领导审批。这就导致虽然案件有立案，但此时的立案是在案件调查取证结束后进行的，已违背了法律设定“立案”程序的本意，使“立案”失去了原有的法律意义，是不符合法律的程序要求的。

  2．先审批后核审。根据《程序规定》的规定，办案机构应当在案件调查终结后提出处罚建议送核审机构核审，核审后再报局长审批。但实践中，由于办案机构在办案过程中很多具体问题及处罚建议都事先请示局长，执法人员对核审程序的重要性认识不够，再加上部分领导的长官意识，导致一些案件办案机构将行政处罚建议报局长审批决定后再送核审机构核审，从而违背了法定的先后顺序。虽然，有时核审机构会将核审日期倒签在局长审批之前，形式上看并未违背先核审后审批的程序规定，但因案件的最终处理已经局长审批决定，即使核审机构发现案件存在问题也不敢或不能提出意见，导致核审程序名存实亡。

  3．先签发后告知。工商行政管理机关在对当事人进行行政处罚告知后，当事人在法定期限内未提出陈述、申辩或工商行政管理机关已对当事人提出的陈述、申辩进行认真复核后局长才能签发行政处罚决定书，制作正式的行政处罚决定书。但在很多情况下局长在签发行政处罚决定审批表的同时连同处罚决定书一起签发。导致即使当事人提出陈述、申辩意见也没有任何实际意义，这客观上已剥夺了当事人的陈述、申辩权，违背了法律规定。

  三、方式错误

  方式错误是指行政机关在办案过程中以不符合法定的方式实施某个行为，实践中常见的是送达方式错误。法律文书的送达有直接送达、邮寄送达、委托送达、公告送达等几种方式。这几种送达方式并不是可以由行政机关自由选择适用的，选择哪种送达方式是有法定条件的，特别是采取公告送达更是有非常严格的条件——采取直接送达、邮寄送达．委托送达等方式无法送达的。然而实践中，很多案件特别是专项行动后成批吊销营业执照的行政处罚案件，很多机关为图省事方便都未严格依照适用公告送达的条件，在采取直接送达或邮寄送达或委托送达等方式可以送达法律文书的情况下，直接采取公告送达的方式向当事人送达法律文书。公告送达是一种推定送达方式，即在一定的条件下，如在媒体上发布公告经过一定期限，法律上即推定为送达，但受送达人实际可能对行政机关即将或已经作出的具体行政行为并不知悉，那么其就不能行使相应的救济权利。即采取公告送达的方式不利于充分保护行政相对人的合法权益，所以法律对采取公告送达设定了严格的条件。如果不严格遵守其适用条件，在可以实际送达相对人的情况下采取公告送达则侵犯了相对人的合法权益，违背了法定程序。

  四、期限违法

  期限违法是指行政机关在实施行政处罚过程中违反了法律对有关时间期限的规定。当前比较集中地表现为当事人的陈述、申辩期限未届满就作出行政处罚决定。行政处罚告知书送达当事人后3日内或挂号邮件寄出、公告发布后15日内，当事人未行使陈述、申辩权的，工商行政管理机关才能作出行政处罚决定，这是为了保证当事人有充裕的时间对工商行政管理机关拟作出处罚的事实、理由和依据提出自己的陈述和申辩意见，维护自身的合法权益。如果工商行政管理机关在期限未满之前就作出行政处罚决定，则剥夺了当事人的陈述、申辩时间，侵犯了其陈述、申辩权利。在实践中，产生这种错误主要有以下几种情形：(1)执法人员对期间的起止时间理解错误。如误将期间开始之日(告知书送达、交邮或公告发布之日)计算在期间内；期间届满的最后一日为法定节假13的，未顺延。(2)为了“方便”当事人。实践中，有时当事人会主动要求尽早作出处罚决定，执法人员基于“方便群众”的朴素想法未经法定期限届满就作出处罚决定，而且在卷宗材料中并无有关当事人主动放弃陈述申辩权的书面材料作为证据。何况，当事人主动放弃陈述申辩权能否作为行政机关在法定期限未届满之前就作出处罚决定的理由还是一个值得商榷的问题。(3)执法人员程序意识淡漠，为追求效率造成的违法。

  五、有形无实

  有形无实是指行政机关在实施行政处罚过程中，虽然依照法定的步骤实施，但有些步骤和环节因存在内容错误、不完整等问题而使得这些步骤、环节不具有实在的法律意义。

  1．行政处罚告知内容错误、不完整。行政处罚告知的内容应当包括拟作出处罚的事实、理由和依据。只有行政机关将事实、理由和依据完整、准确地告知当事人，当事人才能有针对性地提出自己的反驳意见和主张，为自己的主张提供证据以维护自己。的合法权益。如果行政机关对当事人的告知内容不完整或不准确，那么当事人陈述、申辩就没有目标，其陈述、申辩权利就无法真正实现。实践中，行政处罚告知存在的问题主要有：(I)事实部分告知不完整。事实应当包括五个要素即何人、何时、何地、何具体违法行为、何危害后果。但有些案件在告知当事人事实时没有详细写清上述几个要素。(2)适用的法律法规告知错误。主要是：法律法规名称不规范，如《反不正当竞争法》简称《反法》，《投机倒把行政处罚暂行条例》简称《投机倒把条例》等；适用的条款不具体，如以“有关规定”等笼统的表述代替；行政处罚决定适用多部法律规范、多个法律条款，但仅告知其中的部分法律规范、部分法律条款；告知适用的法律与处罚决定实际适用的法律不一致(当然，如果因采纳当事人的陈述申辩意见而改变法律适用则是可以的)。

  2．案件讨论形式化。根据《行政处罚法》等相关规定对案件情节复杂、重大违法行为给予较重处罚的应当经行政机关领导集体讨论。但在实践中．不少案件的集体讨论形式化，反映在《案件讨论记录》上，就是讨论记录仅笼统记录“经全体讨论同意……”等主要结果，而没有详细记录讨论的整个过程，没有反映参加人的意见。案件集体讨论形式化。则使得法律通过设定集体讨论程序来促使案件得到准确、公正处理，保护当事人合法权益的立法目的无法实现，违背了立法精神。

  3．调查人员与核审人员合一。当前，一方面由于执法权限逐步下放到基层工商所(分局)，另一方面，由于基层执法人员不足，懂得办案的人更少，导致很多案件，特别是工商所以自己名义作出处罚的案件和工商所受托以县级工商局名义作出处罚的案件，执法人员既当案件调查人员又当案件核审人员。案件核审程序是《程序规定》设置的独立于调查取证的内部监督程序，既然是独立的监督程序，那么核审程序中的经办人员就必须独立于调查阶段的经办人员。如果案件调查人员与核审人员合 一，核审程序就失去了本来的设置目的，从而违背了《程序规定》的立法精神。

 4．诉权告知错误。诉权告知是指行政机关在作出行政处罚决定时应当告知当事人如不服该处罚决定怎样获得救济，即告知其可以在何期限内向何机关申请复议；或告知可在何期限内向何机关申请复议也可在何期限内向人民法院起诉的一个步骤。虽然行政机关未履行这个程序要求并不会导致所作的行政处罚决定无效，但也会产生一定的法律后果——决定行政相对人起诉期限的计算问题、决定着行政机关何时可以申请人民法院强制执行处罚决定。所以我们应当重视诉权告知这个程序。实践中在作出处罚决定时一般都会对当事人进行诉权告知，但却往往因告知错误而使得告知不具有本应有的法律意义。常见的错误有：(1)告知当事人行使诉权的途径错误。如：对属复议选择的，只告知向上级机关申请复议而未告知也可向法院起诉；对属复议前置的，却告知可向上级机关申请复议也可向法院起诉；应当告知向上级工商机关申请复议而告知可向本级政府申请复议。(2)告知当事人申请复议的期限错误。如：执法人员习惯性地按照《行政复议法》出台前的写法把期限写成15日；使用《行政复议法》施行前的法律文书没有及时将文书中的15日更正过来。(3)告知起诉的期限错误。主要是在单行法对起诉期限有特殊规定时仍适用《行政诉讼法》三个月的规定；有的把三个月写成90日也是错误的。(4)当事人存在多个违法行为，在一份处罚决定中分别依据多部法律法规作出处罚，所依据的不同法律法规对当事人诉权的规定不同而没有分别告知。

  六、证据不全

  证据不全，是指客观上行政机关是遵照法定的步骤、顺序、期限和方式实施行政处罚，但在案卷材料中却无相应证据予以证明，从而无法认定行政机关作出的行政处罚行为符合法定程序。例如：行政机关依法向当事人送达行政处罚告知书，但未要求当事人在送达回证上签章；行政机关在送达行政处罚告知3日后当事人未陈述申辩才作出处罚决定，但处罚告知的送达回证上却没有注明送达时间；行政机关对重大复杂案件在经过集体讨论后才作出处罚决定，但没有相应的讨论记录；执法人员在进行现场检查前曾向当事人出示执法证件，表明身份，但《现场检查笔录》中却无体现；等等。行政机关必须对所作的具体行政行为负举证责任，即行政机关必须举证证明所作出的具体行政行为合法，这是行政诉讼法所确立的一个原则，也是行政程序中的一个原则。具体行政行为合法，包括职权合法、依据合法和程序合法。

  行政机关不仅要举证证明对当事人采取行政处罚措施具有充分的事实依据和法律依据，还应当举证证明其按照法定程序对当事人采取行政处罚措施。程序事实虽然不能直接证明当事人是否违法和解决如何处罚等问题，但对证明办案工作是否依法进行，能否顺利进行有着十分重要的意义，其最终决定着行政处罚是否合法。2000年7月28日，在福建川海酒业有限公司诉晋江市工商局行政处罚一案中，晋江法院就是认定根据《福建省商品质量监督条例》规定，工商行政管理机关在办理案件过程中对需抽样送检的，应当由双方共同封样，而晋江工商局无法提供双方共同封样的证据(实际上抽样时当事人在场)，从而认定抽样程序违法，样品检验报告无证据效力，据此判决撤销晋江工商局的行政处罚决定。所以办案人员在办理案件过程中一定要注意法律对具体行政行为程序的特定要求，应当将行政机关依法履行相应的程序义务的事实固定下来或以一定的形式反映出来，才能保证具体行政行为合法有效。

校        对：龚纯

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